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优化文化类PPP项目评估流程及决策机制
发表时间:2017/7/19        浏览次数:590

    今年5月,国家发展改革委与全国工商联联合召开促进民间投资座谈会提出,要进一步放宽民间资本市场准入,凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入,凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。同时,地方PPP项目列入财政部PPP示范项目名单,将能获得更多的**资金支持,在第一批和第二批示范项目中,有些地区已进行了成功实践。

 

总体而言,PPP与文化产业的结合正迎来蓬勃发展的春天。但同时我们也应看到,由于其本身的巨大体量及社会经济影响,文化类PPP项目更应加强效益评估,沿着规范、科学的方向行进。

一、健全评估体系,有效进行文化类PPP项目估值

 

近日,在财政部会同行业部委联合启动第三批PPP示范项目申报筛选工作中,规定文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域项目可按照相关要求进行申报,项目须经过物有所值和财政可承受能力评价。项目合作期限不低于10年,采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资及采用BT形式建设的PPP项目将统统不予受理。

而值得注意的是,这些硬性标准对于提升PPP项目运作的成功率,有效避免浪费,起到了重大的保障作用。但同时我们也要看到,除此之外,对于文化产业项目本身价值的科学评估还需加强。

 

一般而言,对于项目价值的评估,不外乎折扣现金流法、项目净现值法以及成本法、市场比较法等几种。但文化产业项目有其特殊性,文化产业服务或产品的特性在于其体验性,通常许多传统项目采取投入成本法+未来收益法来衡量项目价值的模式已不能完全适应体验经济时代的文化产业项目真实和有效的估值需要。

 

而且,大众人群对于体验性精神文化产品的需求也具有高度不确定性,即使几乎同时推出的文化产业主题乐园,前后脚推出的两套风格近似的动漫连环图书,或者是两部同类影片排片上的细微差别,都有可能对其本身的市场价值产生重大影响。而作为PPP项目本身的文化项目,更多时候是作为文化产品及服务的外部载体,其本身价值与文化产品、服务的市场潜力高度关联,很多情况下其价值存在较强的不确定性。

 

在此情况下,必须尽快建立科学完善的文化类PPP项目估值评价体系,健全相关评估流程,与财政部文资办、资产评估协会、中国版权保护中心及相关资产评估机构进行密切协作,强化文化类PPP项目的经济寿命周期价值评估,建立国有文化类无形资产监督管理及保值增值意识。

 

不少观察家可能会认为,即使PPP项目载体中的文化产品、服务本身的市场价值不大,其相关建筑、厂房、基础空间及相关配套设施也具有其基本的地产价值。这种看法对于文化产业运营是有害的,并可能在实质上导致PPP项目的空心化及地产化,更可能成为一些地产项目改头换面寻求变相融资的出口,对此要严加警惕,并采取必要的政策防范措施。

此外,在国务院“43号文”结束了地方政府传统融资平台和融资模式之后,一些地方政府因偿债压力巨大而亟需找到新融资模式的动机增强,不少打着文化产业PPP项目旗号“暗度陈仓”的倾向也必须加以警惕。

二、创新决策模式,引入股权投资约束激励工具

 

国内外私募股权投资基金、精品投行及股权类公司、风险投资公司进行项目估值及投资相关底稿准备时,大多都会采取风险对赌协议(VAM),即将资本对价与企业经营状况进行绑定,其实质是将风险资本与企业经营资本进行深度利益结合,并在权责利综合博弈基础上达成共识。

 

对于PPP项目而言,这种模式也有其参考性。作为投资主体(及代表)的政府相关部门、社会资本及项目运营方,构成了文化产业PPP项目中的不同角色。基于对文化产业PPP项目未来运营前景的看好,并在对该项目当前基准价值区间进行确认的基础上,几方达成包含实物期权因子及能有效应对动态经营绩效的利益分配机制。

 

PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定,通过延长投资时限,合理对冲项目经营的短期风险,延长项目生命周期,同时融合政府信用优势与社会资本、民营资本的市场化效率,将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来,同心同行,互利共赢。

 

目前在国家重大项目建设方面,项目评估的科学性也在不断提升,以前以无偿扶持、债务性融资支持为主的项目融资体系正在发生深刻变化。以股权参与、共担风险、共同成长、合作共赢等股权特征为标志的新型项目融资扶持模式正在不断创新发展,并成为重大项目融资模式中不可或缺的因素。

 

目前,直接融资在PPP项目中已经开始,比如成立产业基金资产证券化,或者通过股票直接融资,而不再是过去单一的债务融资。它有利于降低融资成本,合理化风险分布,政策性风险由政府承担,金融风险由金融机构承担,运营方主要承担产业风险,这对于激活资本市场、探索合作模式也起到了有益作用。

三、改革项目评审环节,加强风险控制机制

 

根据财政部建立的全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计,截至2016年6月30日,财政部两批示范项目232个,总投资额8025.4亿元,其中执行阶段项目105个,总投资额3078亿元,落地率达48.4%,与3月末相比,项目落地呈加速趋势。基于已录入的项目信息,对53个示范项目分析表明,平均落地周期为13.5个月;对82个示范项目分析表明,非国企参与率超四成;行业方面,市政工程类项目落地独占鳌头。

 

如此巨大的体量,关系到国民经济发展的全局,也关系到安定团结的**面,关系到国家的长治久安,在项目评审方面需要加强监管。而PPP项目入围扶持计划并获得相关资金支持,本身隐含的一个重大基本条件就是政府部门、社会资本的代表认同作为运营方的文化PPP项目团队对于项目未来现金流前景的判断,并确认其社会经济效益。在很多环节中,文创及相关专家代表投资人(或出资人)等利益攸关方对项目的社会经济效益进行全面分析和整体评估,并做出最终判断,而做出这种判断的责权利关系并未完全捋顺。也就是说,激励或制约代理人进行最优化选择的机制问题仍存在效率缺陷,PPP项目评估的代理人效率问题依然存在。

 

对我国而言,政府国有资产监督管理部门代替作为所有者的全民行使国资监管的责任,而只有本着权利制衡原则,设置互不统属、相互能够有效制约的代理人机制,才能保证重大项目决策不出现严重失误或疏失。

 

目前从全国情况来看,地方PPP项目需求不断加大,6月末全部入库项目9285个,总投资额10.6万亿元,其中执行阶段项目619个,总投资额已达1万亿元,规模可观,落地率23.8%,与3月末相比,入库项目正在加速落地,落地率稳步提升。贵州、山东(含青岛)、**、四川、河南居项目数前五位,合计超过入库项目一半;项目回报机制方面,政府付费类和可行性缺口补助类项目比重比3月末略有提高。按照三种回报机制统计,使用者付费项目4315个,投资额4.2万亿元,分别占入库项目总数和总投资额的46%和40%;政府付费项目2743个,投资额2.4万亿元,分别占30%和22%;可行性缺口补助项目2227个,投资额4万亿元,分别占24%和38%。

 

由此可见,PPP项目建设,牵动国家和地方全局,对于经济社会发展具有长期持续影响效应。因此,有必要在专家评定的基础上,完善其他监督管理机制,增设完全独立的项目估值、估价环节,必要时可引入外部独立第三方评估机构参与风控过程。

 

同时,协同政府内外的相关审计、监察部门,严控相关徇私舞弊现象,最大限度地保证项目评估、决策过程的科学、合理及权威性,将项目风险降到最低。除此之外,有必要建立健全项目效果考评考核机制,建立问责及追责流程,将其与相关人员的考核、升迁、调动等联系起来,加强行政执法力度,必要时采取刑事司法手段。

 

目前我国经济下行压力增大,急需重振民间资本,充分发挥民营经济的活力,但同时也不能急功近利,应当把稳定、持续、健康发展作为文化产业PPP项目推进的方针,从而有的放矢,推动文化产业PPP项目春天的早日到来!

 
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