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“87号文”的影响与应对:政府付费类PPP将被禁止吗?
发表时间:2017/7/19        浏览次数:462

87号文禁止的是不规范的政府购买服务,与以政府付费为回报机制的PPP不应混为一谈。

  周兰萍  张留雨

  财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称“87号文”)出台后,有人认为政府付费PPP项目不能再实施,甚至认为PPP模式因此将逐渐被禁止。    

  事实果真如此吗?本期特约专家进行解析。

  “87号文”自出台以来关注度持续走高。笔者认为,“87号文”规定的政府购买服务是狭义上的“服务”,不同于PPP模式下广义上的“公共产品和公共服务”。除此之外,还有几个关键点需要着重关注。    

  “87号文”让政府购买服务行为更加有据可依

  “87号文”在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)以及财政部、民政部和国家工商总局联合发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)等政府购买服务相关规定的基础上,通过列举“负面清单”、要求“限期整改”等详尽规定,让政府购买服务的规范管理更加有据可依。

  落实政府购买服务项目所需资金来源。

  政府购买服务项目所需资金是在既有财政预算中统筹安排的财政资金,这意味着政府购买服务要坚持先有预算,后购买服务,年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。同时,政府购买服务支出金额应当纳入中期财政规划,确保购买主体有足额资金用于支付购买服务费,保障服务承接主体合法权益。

  对此,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量作为政府购买服务项目的承接主体,应当注重审查:购买服务所需资金,是否是经批准的部门预算经费或经批准的专项资金?购买服务所需资金,是否已经在中期财政规划中安排?同时,要求购买主体就上述财政支付已纳入年度预算和中期财政规划,提供相应的证明文件。

  另外,财政部门和预算单位要对购买服务进行全过程跟踪监督,对合同履行、绩效目标实施等,发现偏离目标要及时采取措施予以纠正,确保资金规范管理、安全使用和绩效目标如期实现。

  政府购买服务内容限定在列入政府购买服务指导性目录的服务事项。

  政府购买服务内容应当严格限定在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项,并且该服务事项已纳入政府购买服务指导性目录,实行购买服务事项目录管理制度。财政部门负责制定政府购买服务指导性目录,并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

  对此,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量作为政府购买服务项目的承接主体,应当注重审查:政府购买服务项目是否已经纳入本级政府财政部门制定的政府购买服务指导性目录。如果没有,则存在一定合规性问题。另外,如果购买主体拟以政府购买服务模式实施项目但该项目并未列入指导性目录的,应当报财政部门审核备案后调整实施。

  政府购买服务的内容实行“负面清单”管理,即下述列入负面清单的事项,不得纳入政府购买服务的范围,不得以政府购买服务模式实施:原材料、燃料、设备、产品等货物;建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程;铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设;储备土地前期开发,农田水利等建设工程;建设工程与服务打包;金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为。

  对此,政府购买服务项目的各参与方均应重视上述“负面清单”,拟上马或者已实施项目的购买服务内容如属于上述“负面清单”列举事项的,则存在合规风险。

  政府购买服务期限限定在年度预算和中期财政规划期限内。

  基于政府购买服务所需资金来源,是在既有财政预算中统筹安排的财政资金,且政府支出责任受制于中期财政规划管理,为确保购买主体具备相应的财政支付能力,防止可能产生的政府负债,并与财政预算管理制度相结合,确定了政府购买服务的期限不应超过中期财政规划期限。同时,根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)规定:“中期财政规划按照三年滚动方式编制,第一年规划约束对应年度预算,后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后,对后两年规划及时进行调整,再添加一个年度规划,形成新一轮中期财政规划”,明确了中期财政规划的期限限定为三年。

  对此,政府购买服务项目的各参与方应当按照“87号文”规定,在年度预算资金能够保障的前提下,确定政府购买服务的期限不得超过三年;超出三年的,超出部分则存在违规及无法纳入后续年度预算的风险。

  “87号文”对于规范运作的PPP项目没有影响

  “87号文”出台后,有人认为政府付费PPP项目不能再实施,甚至认为PPP模式因此将逐渐被禁止。该观点并未有效区分政府购买服务模式与PPP模式。对此,笔者认为,“87号文”要求严格按照规定范围实施的政府购买服务,有别于规范运作的PPP模式。

  第一,狭义上的政府购买服务与政府付费的PPP在内涵上有着本质的区别。“87号文”规范的“政府购买服务”是狭义上的政府购买服务,是就政府新增或临时性、阶段性的服务事项(除特殊规定外,不含建设工程),按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担。而PPP是基础设施或公共服务领域吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、建设、运营管理,以提高公共产品和公共服务供给能力与效率的一种模式。

  根据《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》(财金〔2014〕113号文)规定,政府付费是指社会资本取得投资回报的资金来源于政府支付的费用,是PPP模式的三种回报机制之一。

  因此,采用政府付费回报机制的PPP项目,属于广义上的“公共产品和公共服务”范围,有别于“87号文”规范的政府购买服务。

  第二,政府购买服务项目和政府付费PPP项目的预算资金及项目合作期限不同。根据“87号文”,政府购买服务是先有预算,再购买服务,属于政府方的当期政府购买服务支出责任,并且政府购买服务的期限严格限定在年度预算和中期财政规划期限内 (即不能超过三年);而PPP项目则是先采购,再纳入预算,但每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%,属于政府方中长期的支付责任,且合作期限一般在10年到30年之间。

  第三,政府购买服务模式与PPP模式的功能定位也有所不同。政府购买服务模式是为了加强和创新社会管理,改进政府提供公共服务方式,在于加快建设服务型政府. PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措,围绕增加公共产品和公共服务供给,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、建设及运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。

  “87号文”禁止的是不规范的政府购买服务,与以政府付费为回报机制的PPP不应混为一谈,即“87号文”并未禁止政府付费的PPP项目,采用政府付费回报机制的PPP项目也不属于“87号文”规定的调整对象。

 
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